毛泽东和邓小平的法制思想，都是中国马克思主义法制理论的宝贵财富，是指导中国人民进行新民主主义革命和社会主义建设取得胜利的重要思想之一。由于历史背景等诸多原因，两者既有其广泛的一致性，也有其众多的不同点。加强对两者的比较研究，既有利于我们从总体上和更深层次上把握邓小平理论的实质，也有利于我们更好地坚持和发展毛泽东、邓小平的法制思想。

一、毛泽东与邓小平法制思想的一致性

（一）立法理论出发点的一致——都主张立足中国实际，同时积极借鉴世界各国的先进经验

无论是毛泽东还是邓小平都十分重视立法工作，并把制定出符合我国实际的法律、法规作为立法工作的根本出发点。毛泽东提出立法工作要从我国的国情出发，要从我国法制建设的水平出发。早在1953年他就明确指出：“应该是那样，实际是这样，中间有个距离。有些法律条文要真正实行，也还得几年。”（注：《毛泽东选集》第5卷，第86页。）1954年，他在组织领导制定中华人民共和国第一部宪法时指出：现在能实行的我们就写，不能实行的就不写。他反对立法中的绝对化、机械化，强调要实事求是地对待我国各地、各民族间存在的差异。他指出，少数民族地区可以按照当地民族的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例，力求达到切实可行。

同毛泽东一样，邓小平指出立法必须从我国初级阶段的国情和法律缺乏的实际出发，必须保证我国的社会主义性质，坚持四项基本原则要用适当的法律形式加以确定。1978年，邓小平在谈到民主与法制建设时指出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。……应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。……现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”（注：《邓小平文选》第2卷，第146-147页。）

立足中国实际的同时积极借鉴世界各国在立法方面的经验，这是毛泽东立法思想的另一个方面。1954年，他在《关于中华人民共和国宪法草案》中指出：“我们这个宪法草案，主要是总结了我国革命和建设经验，同时它也是本国经验和国际经济的结合。我们的宪法是属于社会主义宪法类型的。我们是以自己的经验为主，也参考了苏联和各人民民主国家宪法中好的东西。讲到宪法，资产阶级是先行的。英国也好，法国也好，美国也好，资产阶级都有过革命时期，宪法就是他们在那个时候搞起的。我们对资产阶级民主不能一笔抹杀，说他们的宪法在历史上没有地位。”（注：《邓小平选集》第5卷，第127页。）同毛泽东的主张一样，1979年邓小平在党的理论务虚会上指出：“资本主义已经有了几百年历史，各国人民在资本主义制度下所发展的科学和技术，所积累的各种有益的知识和经验，都是我们必须继承和学习的。”（注：《邓小平文选》第2卷，第167-168页。）1992年他再次强调，必须大胆地吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。党的十一届三中全会以来，我国立法工作的发展，正体现了从本国实际出发与适当借鉴别国立法经验的相结合。

（二）法制目标在许多方面的一致——都认为是维护社会的稳定发展、促进民主政治建设、实现“法律面前人人平等”

建国初期，旧的国家机器被砸碎，旧的法律制度被废除，新形势迫切要求以法制确认国家的性质，制定国家的政治制度和经济制度，规定公民的权利和义务，建立和保障社会稳定的新秩序。为适应这一要求，毛泽东十分重视法制建设。1949年9月21日，第一届全国人民政治协商会议召集各民主党派、各人民团体、社会贤达讨论通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，确定了中华人民共和国在政治、军事、经济、文化教育、民族、外交等各方面的大政方针。此后，陆续制定出了第一批重要的经济、民事、行政、选举、组织等方面的法规，并于1954年颁布了新中国的第一部宪法。在毛泽东的领导下，国家制定的法律和行政法规，概括了国家管理和社会生活的各个方面，发挥了“国家意志”的威力，打击了各种违法犯罪活动，实现了党和国家对工农、财贸、税收、文教、卫生、交通的有效管理，巩固了民族团结，保卫了国家安全，保持发展了良好的社会秩序。

邓小平和毛泽东在建国初期追求社会稳定这一目标上是一致的。粉碎“四人帮”以后，中国正处在一个拨乱反正的时期，邓小平根据国际国内形势明确指出，中国的最高利益是稳定，这是中国压倒一切的问题；能否巩固安定团结的政治局面，仍是现代化建设能否顺利进行的关键。在邓小平这一思想的指导下，国家的法制建设走上了健康发展的道路。从1979年后颁布了新宪法、刑法、刑事诉讼法、民法通则等大量的重要法律法规，在国家和社会生活中已基本上做到了有法可依。可见，邓小平为了达到社会稳定而通过制定和实施各项法律来调节各种社会矛盾和社会关系，肯定、促进、发展积极的有利因素，促进社会变迁稳定正常地进行。

毛泽东邓小平主张法制的另一个目标就是促进民主政治的建设。毛泽东曾指出，没有广泛的人民民主，人民民主专政就不能巩固，政权就会不稳，而人民民主的实现必须有法律保障。为此，从1952年到1953年，在毛泽东的领导下，全国范围内开展了以批判蔑视人民民主权利的旧法观点为主要内容的司法改造运动。1954年以后，通过的宪法和一系列法令给予人民的民主权利是广泛的，包括民主施政、民主议政、民主参政、民主决策、民主管理等等。同毛泽东一样，邓小平也十分重视民主政治的建设。他始终把巩固和扩大社会主义民主看作是关系国家发展方向的根本性和全局性的长期任务，他认为没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。他深刻认识到：只有民主政治提供的渠道，才可容纳下公民源于经济利益冲动和观念更新而不断主张的政治热情避免因政治参与的危机而引发的动乱；只有民主政治提供的制度，才可形成有效的权力制约和监督机制，使人民当家作主的愿望得以真正实现。

实现“法律面前人人平等”也是毛泽东邓小平共同追求的法制目标之一。一个国家有无法制，法制是否健全，一方面要看其法律体系是否完备，另一方面看它是否能做到有法必依，是否举国上下一体遵行。我们决不搞封建社会“刑不上大夫”那一套。毛泽东历来坚持这一原则，早在1931年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中就规定：“公民，在法律面前人人平等”。抗日战争时期他又指出：各抗日阶级的人民在法律面前人人平等。毛泽东尤其不能容忍干部破坏法制的行为，1937年延安抗大六队队长黄克功枪杀女学员刘茜，被判处死刑；原天津地区负责人、大贪污犯刘青山、张子善被判处死刑就是实例。毛泽东主张对那些违法乱纪、贪污腐化、官僚主义分子“轻者批评教育，重者撤职、惩办、判处徒刑（劳动改造）。”（注：毛泽东：《关于“三反”“五反”的斗争》（1951年11月—1952年3月）。）为了切实做到“法律面前人人平等”，毛泽东还指出“人民犯了法，也要受处罚，也要坐班房，也有死刑……。”（注：《毛泽东思想选集》第4卷，第1476页。）

邓小平历来主张“法律面前人人平等”。他说：“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人都有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”为了实现公民在适用法律上一律平等，邓小平对特权持坚决的鲜明的反对立场，他说：“搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批判和打击，有时又重新滋长。”因此，邓小平号召人民运用法律武器同特权现象进行坚决的斗争：“凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”（注：《邓小平文选》第2卷，第332页。）1986年，他在谈及抓精神文明建设、抓党风社会风气时说：“越是高级干部子弟，越是高级干部，越是名人，他们的违法事件越要抓紧查处，因为这些人影响大，犯罪危害大。”“不管牵涉到谁，都要按照党纪、国法查处。要真正抓紧实干，不能手软。”（注：《邓小平文选》第3卷，第152页。）这种敢于碰硬充分显示了他坚持“法律面前人人平等”法制原则的决心。

（三）执法守法观点的一致——都主张严格执法、重视加强政法干部队伍的建设、强调领导干部带头守法

严格执法，这是加强法制建设的决定性环节，对此，毛泽东作了深刻的阐述。其主要思想可以概括为两点：一是执法必须严肃、慎重，严禁执法中的草率从事偏向。在镇反运动中，毛泽东指示各地政法部门必须纠正草率从事偏向，对反革命分子要打得准，不要杀错。他指出：“特别是草率从事的偏向，危险最大。……反革命早几天杀，迟几天杀，关系并不甚大。唯独草率从事错杀了人，则影响很坏”。（注：《毛泽东选集》第5卷，第43页。）1951年5月，他又一次强调指出，要坚决地反对草率从事的偏向。二是执法必须严格、严明。1951年，毛泽东在为中共中央起草的党内通报中指出，判处死刑要严密控制，不要乱，不要错。并告诫公安战线的同志必须严格把握政策界线，“凡介在可捕可不捕之间的人一定不要捕，如果捕了就是犯错误；凡介在可杀可不杀之间的人一定不要杀，如果杀了就是犯错误。”（注：《毛泽东选集》第5卷，第40页。）1957年又针对执法中出现的问题，毛泽东强调指出：“现在政法部门有些工作人员，对于本来应当捕处的人，也放弃职守，不予捕处，这是不对的。轻刑重罪不对，重罪轻刑也不对。”（注：《毛泽东选集》第5卷，第459页。）这些观点无论在过去还是现在都具有指导意义。

在新的历史时期，邓小平将毛泽东的上述思想进一步系统化、科学化。首先，他强调严格执法是社会主义法制基本要求。1975年，邓小平在钢铁工业座谈会上指出：执行规章制度宁可要求严一些，不严就建不起来。其次，他还提出严格执法的重点是加强政法队伍建设，并且重申严格执法的关键是实现法律面前人人平等。

毛泽东很重视加强政法干部队伍的建设，他在很早就说过，在政治路线确定之后，干部是决定的因素。政法干部是国家权力的象征，又是打击各种犯罪、执法法律的主体，他们的素质如何，直接关系到法律的实施。邓小平对政法干部队伍建设也相当重视。他多次指出要努力建立一支政治可靠、业务精通、作风过硬的政法队伍。他说：“现在我们能担任政法工作干部，包括法官、律师、审判官、检察官、警察，起码缺一百万，可以当法官的，当律师的，学过法律，懂得法律，而且执法公正，品德合格的专业干部很少。”“一般资本主义国家考法官、考警察，条件很严格，我们更应该严格，除了必须通晓各种法律、政策、条例、程序、案例和有关的社会知识以外，特别要求大公无私、作风正派。”（注：《邓小平文选》第2卷，第250页。）因此，要大力加强政治、公安部门的建设和工作，提高这些部门人员的政治素质和业务素质。党的十一届三中全会后，我国政法干部队伍建设之所以能够取得较大的成就，是与实践邓小平这种理论、观点分不开的。

就我国的法制建设来说，虽然立法任务很重，严格执法又与政法干部队伍的素质有关，但更重要的问题还在于法律得不到普遍的遵守。怎样才能使全社会公民都自觉地去守法，关键又在于领导干部能否带头守法。对于这个问题，毛泽东反复告诫党的各级干部，必须带头守法。1954年，毛泽东在谈到宪法的实行时说：“全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”（注：《毛泽东选集》第5卷，第129页。）

俗话说：官要清，民则正；贪官炽，盗贼兴。为此，邓小平把党和政府的高级干部以身作则，作为反腐倡廉举措的一个重要内容。他指出：“党是整个社会的表率，党的各级领导干部又是全党的表率。又说，高级干部能不能以身作则，影响很大。现在不正之风很突出。要先从领导干部纠正起。他还说：“只要高级干部带头，这个事情就好办了。人民群众反对特殊化，首先是对着我们这些高级干部的。但是，不只是对着高级干部，还有中下层干部。人民群众对干部特殊化是很不满意的。”（注：《邓小平文选》第2卷，第216页。）除要求领导干部以身作则、带头守法外，邓小平还号召领导干部学会用法律办事。因为这是现在和今后发展社会主义民主、健全社会主义法制过程中，要求我们必须尽快学会处理的新课题。

二、毛泽东与邓小平法制思想的不同点

（一）对法制本身的理解有所不同

首先，对法制功能理论的理解不完全相同。在毛泽东的法制思想中，他把法制的功能主要局限于对敌斗争、惩治犯罪和维护统治的范围，过分地强调法律的制定主要是服务于权力的巩固，把法律仅仅作为实现政治统治的必要工具和手段，而忽视了在新的形势下法律对社会生活，尤其是对社会经济生活组织管理的职能；他总是从政治斗争的角度出发思考民主问题，导致他单纯强调国家对法制的完善和强化权力的必要，而没有把人民民主内涵中的公民权利义务，在法律思想上予以阐明；他只重视人民对国家应尽的义务，而忽视了人民应有的基本权利。因此，当他在宣告人民当家作主的时候，留给人民的是义务主体的法律角色，结果为政治运动中侵犯公民人身权利、财产权利留下缺口，最终导致无视宪法、法律、无法无天的无政府局面，宪法和法律规定的人民民主形同虚设。他所期望的“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼”的社会局面终未如期到来。

邓小平在吸收和继承毛泽东法制功能思想中的积极因素的同时，又纠正了毛泽东的一些失误。他在强调法律对打击犯罪、维护社会安定的同时，特别重视法律对社会主义经济建设的作用和功能。党的十一届三中全会以后，宣布剥削阶级作为一个阶级在我国被消灭，党和国家的工作重点也由阶级斗争转移到社会主义经济建设上来。在新形势下，邓小平强调了法律调整社会经济生活的重要功能。1978年邓小平就要求国家立法部门为适应当时经济建设形势的需要，集中精力制定工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等。他指出，国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。他迫切地要求法制要在执行中完备起来。法制基本功能理论的及时调整，是我国实现“以法治国”“依法办事”的重要基础和前提条件，尤其是现阶段，对依法建设和发展社会主义市场经济具有重要意义。

其次，对法制在社会主义建设中的地位认识不同

对法律在社会主义建设中的地位，毛泽东指出：法律是上层建筑，它是维护革命秩序，保护劳动人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力的。在这一基本思想指导下，党的八大提出：由于社会主义革命已基本完成，我们必须进一步加强人民民主的法制，巩固社会主义国家的秩序。国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律。但毛泽东在发展经济，提高生产力过程中，并没有显示出对法制的强烈要求，使法制对经济建设的促进和保障作用未得到充分体现。他以阶级斗争为动力，改变生产关系，提高国有化程度；发动群众运动，用“人海战术”促进生产力的发展。这样，法律在经济建设中的作用变得可有可无，造成1959年在全国撤销司法局后，“有事办政法，无事办生产”的令人费解的局面。结果经济立法工作裹足不前，社会经济生活中的诸多关系无法规范、调整，以至在文化大革命中使得政治斗争严重地冲击了经济建设，导致国民经济步入崩溃的边缘。

与毛泽东有所不同，邓小平十分重视法制建设对社会主义建设的重要作用，将法制建设提到了自建国以来的从未有过的高度，将法制作为影响社会主义建设成功与否的重要因素。邓小平在众多的讲话中都反复强调加强法制建设对社会主义的重要性，他首先提出并论证了“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”这一重要思想，从而首先确定了加强民主与法制为我国的基本国策之一。其次提出并论证了民主必须制度化、法律化的著名观点，他认为为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化。此外，他十分重视法制对经济建设的作用，多次强调在现代化建设过程中，必须“一手抓经济建设，一手抓法制”，并且要求“两手都要硬”。在他的思想指导下，我国的经济立法在十一届三中全会以后，大踏步前进。从1979年以来，我国颁布的经济法律、法规及规范性文件达700多个，涉及到计划、财政、金融、审计、会计、自然资源、能源、环境保护、工业、农业、商业、交通运输、基本建设、经济合作、知识产权、涉外经济关系等诸多方面，从而使我国的法制在国家的经济政治生活中越来越显示出它的积极作用。

第三，对民主与法制之间的关系的理解程度不同

由于对法制的功能作用理解的局限，毛泽东对民主与法制之间的关系的理解是不深刻的。他认为，法律的作用集中表现为：它是保护统治阶级镇压敌对阶级的工具。他说：“阶级消灭了，作为阶级斗争工具的一切东西……将因其丧失作用，没有需要，逐步地衰亡下去，完结自己的历史使命。”（注：《毛泽东选集》第4卷，第1468页。）在谈到民主时，毛泽东主要的是把它同集中联系。他认为，民主集中制不仅是我们党的基本的组织原则，是我们党正确的群众路线，而且是有效的政府组织形式。他在《论联合政府》中，高度赞扬民主集中制，指出“只有这个制度，才能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主生活。”（注：《毛泽东选集》第3卷，第1057页。）毛泽东虽然在立法、执法问题上一贯坚持群众路线，比如1954年宪法的出台，先是起草委员会提出初稿后，组织了800多名各界人士经过两个多月的讨论和修改，才将草案予以公布，接着发动全民进行两个多月的讨论，做了许多修改补充；在执法方面他经常召开座谈会，听取情况汇报，并且创立了调解制度和管制刑种等。但他始终没有从更深层次弄清民主与法制之间的密切联系。

邓小平不仅继承和丰富了毛泽东思想中关于民主法制的一般原理，如：坚持民主与法制的阶段性，坚持民主与专政的统一，坚持民主与集中相结合，坚持民主与法制同步加强，坚持依法严厉打击各种严重刑事犯罪分子等等。而且对民主与法制之间的关系作了深刻的论述。首先，他提出和论证了“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”这一著名思想，从而首次确定了加强民主与法制为我国的基本国策。其次，他反复强调民主与法制的统一。他指出：发扬社会主义民主，健全社会主义法制，两方面是统一的。社会主义民主与社会主义法制是不可分的。社会主义民主是社会主义法制的前提和基础，社会主义法制是社会主义民主的体现和保障。因此，“在发扬社会主义民主的同时，还要加强社会主义法制，……这是一整套相互关联的方针政策。”（注：《邓小平文选》第3卷，第210页。）

第四，对“人治”与“法治”的看法不同

“人治”与“法治”是相对而言的两种不同的治理国家、规范整个社会生活的管理模式，其界定标准在于人的权力和法的权威最终的相互服从，即人的权力最终服从法律权威，或者是法律的权威最终服从于人的权力。“人治”往往推崇领导者个人的能力，甚至发展到个人崇拜的程度。实行法治意味对“人治”的否定，反对个人权力的扩张，崇尚法律的权威性，强调运用法律手段治理国家，调整社会生活中方方面面的权利义务关系，法律成为处理国家事务，规范国家机关、社会组织、社会成员的行为的最终标准。

建国初期，毛泽东虽然对法制建设相当重视，但却未能从根本上认识到历史和社会的发展，要求工人阶级领导的国家必须依法治国，更没有采取措施把民主和法制制度化，使已有的成果固定下来。1957年反右斗争扩大化后，随着党内“左”倾指导思想逐步发展和泛滥，以法制治理国家的方法受到冷落，法律虚无主义日益抬头。到了“大跃进”时期，轻视法律的思想更在全党上下泛滥开来。1958年8月，在北戴河中央政治局扩大会议上，毛泽东谈到上层建筑问题时说，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，大跃进以来，都搞生产，大鸣大放大字报，就没有时间犯法了，对付盗窃犯不靠群众不行，不能靠法律治多数人。他甚至认为，我们每个决议都是法，开会也是法，我们主要靠决议、开会、不靠民法、刑法来维持秩序。

由于毛泽东及党中央对法制认识的倒退，导致了1959年4月，二届全国人大一次会议决议撤销司法部和监察部，原司法部主管的工作由最高人民法院管理。随后，我国的立法工作趋于停滞，司法工作实践也偏离了正常的法制轨道。比如，我国刑法的起草工作在建国不到一年就拟定了大纲草案，到1957年6月已经写出第22稿，准备在同年7月由一届人在四次会议审议通过予以公布，但是由于反右斗争正进行得轰轰烈烈，法律虚无主义思想迅速滋长，致使刑法“公布试行”的希望化为泡影。

反右斗争扩大化之后，人大代表在人代会上议政时谨小慎微，不敢大胆发表意见，更不敢轻言法律方面的议题，导致了我国从1959年直到“文化大革命”时期，基本上没有什么立法活动。1957年反右斗争扩大化之后，同生产建设“大跃进”一样，1958年“司法工作大跃进”也以追求高速度、高指标为基本特征。如云南各级法院指出：“若干十昼夜扫除积案”、“拼命大战一月，争取实现安全地区”。黑龙江省一些地方提出：“苦战二十天，清案一千件”、“猛攻七尽夜、所有的案件不过月”。四川省某法院则浪漫地提出：“一天当二天，晚上当白天，起早睡晚当半天，不过星期六，消灭星期天，苦战两年实现安全县”。为了追求高速度、高要求、高指标，全国的司法实践活动严重地偏离了法制轨道：首先是把加强党对法院工作的领导，理解为由党委直接包办代替法院的业务工作，从而在实践上破坏了“人民法院独立进行审判，只服从法律”的宪法原则。例如，在青海，有些县把案件审批权限竞下放到了区、乡党委；而在广州，涉及对工人的批捕、起诉，则要先经工厂党政领导同意，量刑问题也要事先与工厂党政领导商得一致意见；其次是由于片面理解群众路线，部分法院无原则地附和、追随群众意见，不能客观公正地依法审判案件。例如，内蒙古包头市青山区人民法院，用组织职工讨论、听从群众裁决的办法，来解决盗窃案判决上的分歧等等。第三是对已经建立起来的一系列司法工作制度和必要的程序，作了削足适履的任意修改、废弃或约简，结果使建国初期朝着正规化方向迈进的司法制度建设发生了严重倒退。“文化大革命”期间，毛泽东推崇“人治”、轻视法律与法制的倾向更加严重，当时的红卫兵在“革命无罪，造反有理”口号的鼓动下，以“四大”为内容进行“反修防修”、砸烂公、检、法，踢开党委闹革命，无法无天，使我国人民遭到一场史无前例的浩劫。

“文化大革命”结束以后，邓小平认真总结了我国二十年来法制建设方面的经验教训，坚决地否定了“人治”的治国思想，主张“依法治国”。为了避免“文化大革命”一类历史悲剧重演，邓小平强调首先要加强制度建设，他说：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党和国家对他个人都造成了很大的不幸。”（注：《邓小平文选》第2卷，第333页。）他提出了“党在宪法和法律范围内活动”的政治原则，要求把政治体制改革与法治联系起来，通过政治体制的改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。这就为建立完善的制度，强调法律权威，实现“人治”到“法治”的重大转变，奠定了充分的理论基础。其次，邓小平还坚决反对个人崇拜，他说：我有一个观点，如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定。他反复强调：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。”（注：《邓小平文选》第3卷，第311页。）“把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的声望上，是靠不住的，很容易出问题。”（注：《邓小平文选》第377页。）因此，为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。这是邓小平否定“人治”；主张“法治”思想的另一侧面的体现。

（二）对实现法制所采取的方式不同

首先是毛泽东“以阶级斗争为纲”、过分相信群众运动的作用与邓小平重视制度建设，从根本制度上解决问题的区别

由于国际国内错综复杂的政治形势的影响，在1957年9月到10月间召开的党的八届三中全会上，毛泽东完全改变了他在1956年党的八大上提出的，国内主要矛盾已经不再是无产阶级和资产阶级的矛盾，而是“人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”（注：《中国共产党第八次全国代表大会关于政治报告的决议》，1956年9月27日《人民日报》。）的结论，而认为：“无产阶级和资产阶级的矛盾，社会主义道路和资本主义道路的矛盾，毫无疑问，这是当前我国社会主义的主要矛盾。”（注：《毛泽东选集》第5卷，第475页。）特别是在1962年9月党的八届十中全会以后，他越来越忽视经济建设和法制建设，越来越重视阶级斗争，并且为全党制定了“阶级斗争要年年讲、月月讲、天天讲”的基本路线。在这一思想的指导下，毛泽东选择了阶级斗争和大规模的群众运动这种方法来解决矛盾，希望用这种办法促进中国社会主义的发展。到了晚年，他把矛盾的斗争性的地位提到了不应有的高度。在指导国家开展各项建设时，毛泽东特别喜欢“四海翻腾云水怒，五洲震荡风雷激”的那种动荡、火红的场面，善于采用轰轰烈烈的大规模群众运动的方法，以至于最后采取“一个阶级推翻一个阶级”的阶级斗争的方法。

“文化大革命”结束以后，邓小平对当代中国国情、历史唯物主义理论和社会主义建设实践作重新认识和深刻反思。他明确地意识到：“多少年来我们吃了一大亏，社会主义改造基本完成了，还是‘以阶级斗争为纲’，忽视发展生产力。”（注：《邓小平文选》第3卷，第141页。）“按照历史唯物主义的观点来讲，正确的政治领导的成果，归根结底要表现在社会生产力的发展上，人民物质文化生活的改善上。”（注：《邓小平文选》第2卷，第128页。）为了实现以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心这一重大的历史转折，邓小平不仅提出了当代中国的主要任务是发展生产力，而且提出了如何从制度上来保障社会的稳定发展等一系列措施。其中提到：“不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主。相反，这只能使我们的国家再一次陷入无政府主义状态，使国家更难民主化，使国家的经济更难发展，使人民生活更难改善。”（注：《邓小平文选》第2卷，第189页。）因此，邓小平反复强调：在社会主义现代化建设进程中，“一手抓建设，一手抓法制”。在谈到廉政建设时，邓小平也指出：要解决思想问题，也要解决制度问题。

其次是毛泽东依靠个人魅力、高度集权与邓小平搞政治体制改革，尽可能下放权力的区别

毛泽东在创立和建设新中国的历史进程中，明确地阐述过民主集中制的思想，丰富了马克思主义的建党学说。他在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中从哲学高度指出：“民主是对集中而言，自由是对纪律而言。……在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有法律；不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”（注：《毛泽东著作选续》（下），第762页。）在1962年的七千人大会上，毛泽东尖锐地批评了某些人搞个人专断，连封建时代的刘邦都不如。因此，他号召中央和各级党委必须坚持集体领导的原则，继续反对个人独裁和分散主义两种倾向。1957年，毛泽东还提出了党和国家的政治生活要达到“六有”局面的构想，即“我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面……”。（注：《毛泽东选集》第5卷，第456页。）遗憾的是，毛泽东的这些思想，由于他在晚年个人崇拜和没有形成严格完善的领导制度而受损害。1959年8月17日，在毛泽东主持的中央工作会议上，他默许了刘少奇包含有提高某些个人威信、搞“个人崇拜”内容的发言。1963年6月，毛泽东在《关于国际共产主义运动总路线建设》中认为：提出所谓“反对个人迷信”，实际上是把领袖同群众对立起来，破坏党的民主集中制的统一领导，涣散党的战斗力，瓦解党的队伍。这之后，毛泽东对党内日趋严重的个人迷信、个人崇拜现象持基本肯定态度。例如1965年1月，中央军委提出“毛泽东著作选读本和语录本，要象发武器一样发给每个战士”。毛泽东批示说：“完全同意，照此执行。”从此，进一步容忍了林彪大搞个人迷信和个人崇拜，以致发展到个人说了算，“个人崇拜”之风愈演愈烈。个个崇拜导致了个人专断，权力过分集中于个人，使民主集中制的制度难以建立和健全，集体领导原则受到削弱以至破坏，给党和社会主义事业带来很大的损失。“文化大革命”之所以能够发生并持续10年之久，主要原因之一，就是我们党长期没有采取有力的措施，防止个人崇拜现象滋长。加上其他因素，以致在广大党员和群众中，个人崇拜狂热，破坏了民主集中制和集体领导原则，使党失去了纠正自己领袖错误的手段。

痛定思痛，为了避免“文化大革命”一类历史悲剧重演，邓小平指出，必须进行政治体制、经济体制改革，在大力发展社会主义社会生产力的同时，从组织上和制度上采取措施，禁止任何形式的个人崇拜。他强调说：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做事，甚至会走向反面。邓小平始终把自己看成是集体的一分子，反对夸大个人的作用。他说：“一九七八年党的十一届三中全会以来的践线、方针和政策的制定，我是出了力的，但不只是我一个人。所以，不能把九年来的成绩都写到我个人的账上，可以写我是集体的一分子。过分夸大一个人的作用并不有利。（注：《邓小平文选》第3卷，第258页。）为了总结“文化大革命”的沉痛教训，规划政治体制改革的蓝图，邓小平指出，政治体制要向三个目标前进：第一“是始终保持党和国家的活力”；第二“是克服官僚主义，提高工作效率”；第三“是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性”。围绕这三个目标，邓小平提出政治体制“改革的内容，首先是党政要分开”；其次是“权力要下放”；第三是“精简机构”。（注：《邓小平文选》第3卷，第176-177页。）邓小平吸取了“特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长”（注：《邓小平文选》第2卷，第332页。）的教训，进一步提出要着力解决监督制度问题，用法律和纪律来规范和保障人民的监督权，让群众和党员监督干部。他认为：“在当前新的长征中，在四项基本原则的指引下，实行互相监督，充分发扬社会主义民主，加强社会主义法制，对于增强和维护安定团结，共同搞好国家大事，是十分重要的。”（注：《邓小平文选》第2卷，第205页。）

第三是毛泽东晚年轻视法律文化的传播与邓小平把法律知识交给人民的区别

任何法律制度的制定和实施，都必须具备一定的思想文化条件。在建国初期的法律文化体制中，毛泽东注意到了法律文化建设的重要性，他以新民主主义思想文化为内容，召开了各种代表会、干部会、群众会、座谈会，通过电影、幻灯、戏曲、报纸、传单、小册子、控诉、展览罪证等多种方式，广泛开展宣传教育工作。同时，建立了政法院校、新法学研究所等法学教育机构和团体，培养我国的高等政法人才，做了许多有益的工作。但是，随着阶级斗争扩大化，以及毛泽东对西方法律文化政治性的过分强调和过激认识，使他在批判反动法律学说和传统司法思想中，滑向了否定法律文化遗产的极端，使法学成了禁区，导致刚刚起步的法律文化建设出现停滞。在对待知识分子问题上，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中认为，“资产阶级和从旧社会来的知识分子的影响”，是社会主义的潜在威胁。1966年，他在“五七指示”中说：“资产阶级知识分子统治我们学校的现象，再也不能继续下去了。”在这一思想的指导下，全国仅有的几所政法院校不仅没有扩充，反而由1957年的4所院校和6所综合大学法律系调整为“文革”前夕的4院4系。“文革”中，除吉林大学、北京大学法律系保留外，其余均被撤销，到1975年，全国在校法律本科生总共才269人。（注：甘绩体：《法学教育的成就及改革》，《政法论坛》1989年(2)。）法律文化几乎成为一片空白，严重阻滞了法制建设。

邓小平认真地吸取了“文革”时期对个人盲目崇拜的深刻教训，他深刻地认识到：发扬民主关系到社会主义的前途和命运。他指出：只有“充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利”，才能“调动人民群众的积极性，巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面”，（注：《邓小平文选》第2卷，第322页。）从而保证社会主义现代化建设的顺利进行。为此他提出“要讲法制，真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。”（注：《邓小平文选》第2卷，第218页。）他要求在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中，都必须加强纪律教育和法制教育。根据他的主张，十一届三中全会以来，党和国家把法制教育规定为健全社会主义法制的重要措施，在全国各地普遍开展法制教育和法制宣传。同时，邓小平把法学教育作为法律文化建设的百年大计来抓，恢复了一批政治院校。到90年代我国已经形成多层次、多形式、多渠道培养人才的法律教育体系，从而为我国健全法制，实现法治提供了良好的思想文化条件

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